Por: JOSÉ SUAY RINCÓN
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
Ex Magistrado del Tribunal Supremo (Sala Tercera)
Consejero del Consejo Consultivo de CanariasVARIA
1. Piroclastos, magma y coladas, tubos y lava, y tantos otros, son términos con los que por desgracia nos hemos estado familiarizando los españoles estos dos últimos meses, desde que se iniciara la erupción del volcán en Cumbre Vieja (19 de septiembre de 2021), gracias a la atención informativa proporcionada por distintos medios de comunicación al desarrollo de este fenómeno, una cobertura incesante durante todo ese tiempo que hemos recibido prácticamente al instante. No puede sorprender. Se trata de un excepcional fenómeno natural de dimensiones colosales, que por eso mismo merece y justifica la atención prestada.
Ahora bien, “por desgracia”, escribía antes, porque lo cierto también es que el suceso está durando demasiado y ha ocasionado daños de formidable magnitud que probablemente resulten imposibles o muy difíciles de reparar del todo. Hay que tener en cuenta el limitado espacio territorial en que ha tenido lugar la erupción, una isla de reducida extensión; y lo ha hecho, además, en su zona más rica y fértil, precisamente, donde se desarrollan sus actividades productivas más importantes, el turismo y la agricultura, de las que depende su prosperidad. Conviene retener ya desde ahora la adversidad de las circunstancias que hay que afrontar. De cualquier forma, el riesgo a la pérdida de vidas humanas ha podido evitarse casi del todo (salvedad hecha de un único y lamentable caso) y, sin duda, esto es más importante que nada.
A reflexionar sobre los problemas que se plantean como consecuencia de la erupción del volcán desde la perspectiva del Derecho Público y las eventuales vías de remedio que los Poderes Públicos puedan ofrecer a tales problemas se encaminan las líneas que siguen y que, en realidad, no tratan más que de apuntar algunas de las cuestiones a las que habrá que dar respuesta antes que a formular propuestas concretas, porque el alcance de los estragos causados por el volcán no ha podido valorarse todavía -en realidad, la actividad eruptiva misma no ha cesado aún al tiempo que se redactan estas líneas- y resulta imposible así poder identificar todas sus consecuencias. Literalmente, el suelo continúa moviéndose bajo los pies de los isleños, podría decirse; y acaso nunca estaría mejor dicho.
“Para reconstruir el tejido social entero de la zona y a la postre reponer a los palmeros en su medio propio de vida del que disponían con anterioridad, es seguro que con llevar a efecto lo aprobado hasta ahora no será suficiente”
2. Ciertamente, y para empezar ya, es probable que el tratamiento del asunto requiera la aprobación de normativas legales específicas, esto es, la preparación de una normativa ad hoc dotada del rango adecuado para otorgar la cobertura precisa y la seguridad necesaria a las respuestas ideadas con las que se pretenda enderezar la situación.
En realidad, el camino ya se ha iniciado en el sentido expuesto, con la aprobación por la Comunidad Autónoma de Canarias de sendos decretos-leyes sucesivos (Decreto-ley 12/2021, de 30 de septiembre, por el que se adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión como consecuencia de la erupción volcánica en la isla de La Palma; y Decreto-ley 14/2021, de 28 de octubre, por el que se regula el marco general para la tramitación de los procedimientos de concesión de ayudas con carácter de emergencia destinadas a paliar las necesidades derivadas de la situación de emergencia producida por las erupciones volcánicas en la isla de La Palma). Y el Estado, por su parte, ha hecho otro tanto; y también se ha servido al efecto del mismo instrumento normativo, con el Real Decreto-ley 20/2021, de 5 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo para la reparación de los daños ocasionados por las erupciones volcánicas y para la reconstrucción económica y social de la isla de La Palma.
Ahora bien, para reconstruir el tejido social entero de la zona y a la postre reponer a los palmeros en su medio propio de vida del que disponían con anterioridad, es seguro que con llevar a efecto lo aprobado hasta ahora no será suficiente (1). En definitiva, hasta ahora se ha recurrido a la aplicación de la amplia panoplia de instrumentos de fomento previstos en nuestra legislación general, tales como mejoras tributarias (bonificaciones fiscales, ampliaciones de plazos para el pago de los impuestos, etc.): artículos 1 a 8 y disposiciones adicionales 1ª y 2ª DL 12/2021; y artículos 25 a 30 y disposición final 1ª RDL 20/2021 (2); reducción de cuotas de la seguridad social y distintas medidas en materia de empleo y planes de pensiones: artículos 9 a 11 RDL 20/2021 (3); moratorias en el pago de intereses en préstamos con garantía hipotecaria y otras medidas de protección a los consumidores: artículos 12 a 24 RDL 20/2021; etc.
“Todo apunta a que los suelos afectados, una vez cesada la erupción volcánica, difícilmente estén en condiciones reales de soportar con carácter general el desarrollo de las mismas actividades preexistentes”
Y desde luego, como manifestación primaria de estas técnicas de fomento, también se ha acudido, en primer término y sobre todo, al otorgamiento de ayudas en forma de subvenciones: artículo 15 DL 12/2021. Más extensamente ya, se dedica a ello buena parte del RDL 20/2021: artículos 4 a 8, ayudas a personas y entidades locales, en sectores, como agricultura y pesca: artículos 38 a 34, o materias, como protección de la biodiversidad y restauración del medio ambiente: artículos 44 a 46; así como también se encamina al mismo objetivo general el DL 14/2021: artículos 14 a 22.
Desde la perspectiva expuesta, el centro de las críticas se ha situado, amén de en la notoria insuficiencia de las cantidades otorgadas, en la desproporcionada documentación exigida para acceder a los incentivos y ventajas reconocidos, así como en la lentitud en la tramitación de los procedimientos arbitrados a tal fin (pese a la constitución de una organización administrativa ad hoc e, incluso, in situ: arts. 9 a 10 y DA 3ª DL 12/2021; y al apoyo notarial y registral facilitado en su auxilio: arts. 47 y 49 RDL 20/2021; con todo, algunas medidas de simplificación administrativa y de cooperación entre administraciones se encuentran, respectivamente, en los arts. 11, 13 y 14 DL 12/2021 y 35 a 37 RDL 20/2021).
Pero, como decimos, no basta haber llegado hasta aquí.
3. En punto a la recuperación de la vida de la isla en la propia zona afectada, se precisaría poder garantizar la conservación de los usos existentes con anterioridad -usos residenciales, turísticos y agrarios, sobre todo; aun cuando con presencia también de algún uso industrial-.
Van a requerirse las soluciones más imaginativas para propiciar la recuperación, siquiera parcial, de tales usos. Habrá que determinar ante todo si los lugares por los que han discurrido las coladas son aprovechables para la realización, al menos, de alguna de las actividades que antes se realizaban, o si van a resultar inservibles a tales efectos y van a precisarse espacios alternativos para el desarrollo de tales actividades. Y crucial será precisar la protección que haya de dispensarse a los terrenos afectados y las autoridades encargadas de llevarla a efecto.
“Tanto hasta que pueda saberse, como en todo caso si no resultara posible destinar los terrenos a los usos preexistentes, habrá que buscar alternativas en otros suelos”
Desde este punto de vista (4), no podrán soslayarse fácilmente los eventuales compromisos contraídos a través de normas internaciones y europeas que proporcionan pautas y criterios para concretar los espacios naturales requeridos de protección mediante la identificación de sus elementos característicos (sobre todo, habrá que sopesar la eventual excepcionalidad de la erupción y de los efectos dejados a su paso a fin de determinar los espacios acreedores de protección por razones ambientales) (5).
Obviamente, si las limitaciones existentes resultaran no más que de lo dispuesto por nuestra propia normativa nacional, sería mayor entonces el margen de actuación disponible; aunque, de concurrir de facto valores naturales susceptibles de tutela en la zona, será difícil sustraerse a cierto grado de protección que resultaría obligada, porque, atendiendo a la jurisprudencia recaída hasta ahora (6), la discrecionalidad inicialmente existente en la clasificación del suelo, lo mismo que en suelo urbano, se mitiga también en el caso del suelo rústico en presencia de los valores antedichos, incluso, si su protección no resultara impuesta de entrada directamente por alguna ley o instrumento de planeamiento (7).
En todo caso, sin embargo, la existencia de tales valores naturales singulares precisa ser constatada, en la medida en que las características de la actual erupción volcánica podrían no diferir de las de otras anteriores de las que ya existen testimonios y muestras representativas suficientes en la isla.
Más allá de todo ello, de cualquier modo, lo cierto es que la realidad va a terminar imponiendo sus propias exigencias. Y todo apunta a que los suelos afectados, una vez cesada la erupción volcánica, difícilmente estén en condiciones reales de soportar con carácter general el desarrollo de las mismas actividades preexistentes (en función de la altura de las coladas, los tubos lávicos existentes en el subsuelo o la temperatura de la tierra, por ejemplo). Tal vez podrá ser más viable en el caso de la actividad agraria; pero ni siquiera es seguro que ello vaya a ser posible durante un período de tiempo nada despreciable.
4. Y, así las cosas, tanto hasta que pueda saberse, como en todo caso si no resultara posible destinar los terrenos a los usos preexistentes, habrá que buscar alternativas en otros suelos.
Esta otra opción, por otra parte, también podría resultar necesaria si las restricciones en los usos preexistentes, que en alguna u otra medida parecen inevitables (en cantidad, intensidad, etc.), resultan insoportables para los titulares actuales de los suelos afectados por la erupción o comportan una carga que con el desarrollo de la actividad no cabe compensar.
Surgen entonces los problemas en punto a identificar la ubicación de las nuevas zonas donde dar cabida a tales usos; y, después, la forma de ocupación y de gestión del territorio, con su coste correspondiente. Los problemas, indudablemente, van a acrecentarse en este contexto. No parece difícil aventurar, por lo demás, que los terrenos concernidos, inevitablemente, vayan a experimentar una minusvaloración.
“El ejercicio de la potestad expropiatoria abriría desde luego nuevos interrogantes”
En cuanto a lo primero, en nada favorece la tarea el reducido tamaño de La Palma y la nada exigua capacidad de carga que de entrada ya soporta. Descartando otras posibles alternativas fuera de ella, ya que de lo que se trata es de garantizar el futuro de la isla, el entorno próximo o inmediato de la zona afectada constituye sin duda el lugar que habría de resentirse en menor grado a los efectos expresados; pero también se trata de una zona que, aparte de su elevada densidad, es precisamente la más expuesta a catástrofes de la misma naturaleza.
En cuanto a lo segundo, llaman la atención las previsiones recogidas por el artículo 12 DL 12/2021, que declara de utilidad pública e interés social la expropiación de bienes inmuebles para destinarlos a la reposición de los bienes destruidos por el volcán y la urgente ocupación de los terrenos afectados por tales expropiaciones; del mismo modo a como lo hecho el Estado, disposición adicional 3ª RDL 20/2021, aunque más limitadamente en este caso: la declaración de interés general se dirige aquí solo a la reparación de determinadas obras (carreteras, conexiones hidráulicas, o infraestructuras pesqueras). La Comunidad Autónoma, por otra parte, también ha declarado el interés regional del restablecimiento de infraestructuras hídricas y viarias: disposiciones adicionales 7 y 8ª DL 14/2021.
El ejercicio de la potestad expropiatoria -si con reclasificaciones o recalificaciones no bastara o no resultaran viables de por sí estas técnicas de gestión del suelo, ni tampoco las reparcelaciones sirvieran para alcanzar los objetivos pretendidos- abriría desde luego nuevos interrogantes, como la determinación de los sujetos expropiados y la de los eventuales beneficiarios de la expropiación (si a la postre son los propios afectados se consumaría de este modo un trasvase de propiedades de unos particulares a favor de otros); también, el modo de pago del correspondiente justiprecio (si cabría destinar a ello las ayudas recibidas en tal caso).
A su vez, si las actuaciones expropiatorias que se emprendieran con el reconocimiento de nuevas titularidades se saldaran eventualmente a favor de las personas afectadas por la erupción, podría tener que elucidarse entonces la suerte de sus terrenos anteriores, esto es, si mantienen o no las titularidades sobre ellos, con la consiguiente emergencia de nuevos problemas. Por ejemplo, si se acude de nuevo a técnicas expropiatorias, en esta especie de expropiación de “ida y vuelta” en que los afectados por la erupción pueden resultar a la vez beneficiarios y expropiados cabrían suscitarse mayores dudas aún en torno al cálculo del justiprecio, en función del ámbito de la expropiación y los bienes comprendidos dentro de ella (distinguiendo según la situación física y jurídica de las edificaciones existentes y demás instalaciones ubicadas en los terrenos expropiados), así como sobre los criterios de valoración que resultaran de aplicación al caso (si aquélla se efectúa al momento actual o anterior a la erupción; y, en definitiva, el modo en que una expropiación puede incidir sobre la otra y los consiguientes descuentos que en su caso cabría aplicar).
“Lo que desde luego se precisa y urge es una información detallada y completa de las personas afectadas y de sus bienes, con identificación de los daños causados para iniciar la reconstrucción del tejido social destruido por el volcán y la reposición de los bienes”
5. La ejecución de todas estas actuaciones -que por otra parte exigirá el establecimiento de un orden de prioridades- habrá de requerir, de cualquier modo, el amparo de las leyes y de los instrumentos de planeamiento precisos para dotarles de la cobertura y seguridad necesarias. Es claro que la solución arbitrada por la disposición adicional 10ª DL 14/2021, en punto a la adjudicación de viviendas protegidas de promoción pública para las familias damnificadas, no tiene más que carácter provisional, en tanto que ha sido el arrendamiento la fórmula escogida para el aprovechamiento de tales viviendas. Lo mismo que otras propuestas que igualmente se plantean ahora (8) o que pudieran plantearse en la misma dirección.
Volviendo al principio, lo que desde luego se precisa y urge es una información detallada y completa de las personas afectadas y de sus bienes, con identificación de los daños causados, a cuyo efecto el DL 14/2021 (arts. 8 a 14) ha procedido a la creación, organización y regulación de un registro que pretende constituir la base sobre el que pivota todo el sistema de ayudas y puede servir asimismo para iniciar la reconstrucción del tejido social destruido por el volcán y la reposición de los bienes.
Una imprescindible tarea que no es fácil acometer mientras no cese la erupción del volcán (entre tanto, mucho nos tememos que toda “solución” por fuerza habrá de ser solamente provisional); y a cuya realización, por otra parte, también queda emplazado el propio Estado, una vez que se impone a sí mismo, a través de Ministerio de Justicia, la obligación de adoptar (“adoptará”) las medidas adecuadas para analizar el régimen jurídico de la titularidad y cargas de los bienes yderechos sobre los inmuebles cubiertos por la lava (RDL 20/2021: art. 48).
“Una imprescindible tarea que no es fácil acometer mientras no cese la erupción del volcán a cuya realización, por otra parte, también queda emplazado el propio Estado”
Es cuestionable si dentro de la indicada tarea queda comprendida también la determinación del régimen jurídico de la nueva superficie incorporada a la isla; pero se trata este de un asunto sobre el que no nos cabe ya profundizar.
Creada la fajana de forma natural como consecuencia misma de la erupción del volcán (9), ciertamente, las prescripciones del Derecho Civil constituirán inevitable punto de referencia, pero de igual modo tampoco podrán soslayarse las de la Ley de Costas. En cualquier caso, y con independencia de la cuestión atinente a su titularidad (no cabe excluir las desafectaciones, pese a sus dificultades: solo se admiten si son expresas y requieren en todo caso la declaración de innecesariedad para la preservación del dominio público de la superficie afectada, a través de una motivación singular especialmente rigurosa), valga no más que indicar que, de resultar aprovechables tales terrenos (por ejemplo, para uso agrario, como ha sucedido en erupciones anteriores), se introduciría un nuevo elemento que igualmente resultará imprescindible tomar en consideración para la reorganización del conjunto del territorio afectado por el volcán, y que reforzaría la necesidad de alcanzar un espacio de encuentro entre Estado y Comunidad Autónoma, con participación también del Cabildo Insular y los Ayuntamientos afectados, a través de una actuación coordinada de sus distintas instituciones. Ya para terminar, es importante resaltar, en efecto, que la dirección efectiva de la tarea reconstructora ha de quedar en manos públicas; y que no le es dable a las iniciativas particulares suplantar en esta tarea a las autoridades ni tampoco a éstas les cabe abdicar de sus responsabilidades.
(1) La población afectada supera las 7.000 personas y las edificaciones destruidas ascienden a más de 1.800, según los datos que reflejan las propias exposiciones de motivos de las normas antedichas. Por otra parte, se calcula que la superficie total afectada alcanza ya las 1000 hectáreas, de las cuales las plataneras ocuparían casi unas 200, aunque se trata en todo caso de cifras que habrá que ir actualizando.
(2) El RDL 25/2021, de 8 de noviembre, muy recientemente, ha venido a agregar una nueva medida a esta lista, al eximir del pago del IRPF a las ayudas recibidas por la destrucción de los elementos patrimoniales causada por la erupción del volcán.
(3) Más recientemente todavía, el DL 15/2021, de 18 de noviembre, contempla distintas prestaciones extraordinarias a favor de las personas más vulnerables (incluye también alguna puntual modificación de los anteriores DL 12 y 14/2021, junto a alguna otra medida urbanística a la que luego habrá ocasión de aludir).
(4) Es preciso señalar que situamos este estudio bajo el foco concreto del régimen del uso del suelo; y prescindimos por tanto de tratar en él los problemas que, a resultas de la trasformación física de los terrenos causada por la erupción, se suscitan para la identificación de las fincas afectadas y para la identificación del alcance de las titularidades preexistentes sobre ellos, por ejemplo, asunto excelentemente abordado por A. CAVALLÉ CRUZ y L. ORTEGA ABRAHAM en su reciente artículo “Medidas justas para los damnificados del volcán”, publicado en el Diario La Provincia el 19 de noviembre de 2021.
(5) Como marco normativo de referencia primario, resulta indispensable a estos efectos la cita del Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de agosto de 2000 y ratificado por España (BOE 5 de febrero de 2008).
(6) Ciertamente, se trata de una jurisprudencia establecida a propósito de una normativa anterior [art. 9.1 a) Ley 6/1998] a la que actualmente está en vigor (art. 15.2 a) TR Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobada por el RDLeg. 7/2015).
(7) Naturalmente, en cuanto se acude a conceptos jurídicos indeterminados, podrá haber cierto margen de apreciación a la hora de delimitar su alcance. Y, en último extremo, también cabría modificar nuestra propia legislación interna.
(8) Con efectos más prolongados en el tiempo, aunque en todo caso también con vigencia limitada (en siete años como máximo se recupera el régimen urbanístico anterior), la disp. adic. 2ª DL 15/2021 acaba de autorizar igualmente el establecimiento de viviendas prefabricadas en suelos urbanizados (aunque también en suelo urbanizable y rústico común) de titularidad pública -podrían ser incluso dotacionales; al parecer, si compatibles con uso residencial- con independencia de los parámetros fijados en la actualidad (acaso cabría pensar en alturas o edificabilidades, aunque no parece fácil, dadas las características habituales de estas construcciones) en los planes que resulten de aplicación.
(9) Los cálculos sitúan la actual superficie de la fajana en 42 hectáreas, aunque sigue fluyendo lava al mar, lo que hace pensar que su extensión está llamada a aumentar aún más.
Palabras clave: Reposición de terrenos, Usos del suelo, Urbanismo, Expropiación forzosa.
Keywords: Replacement of land, Land uses, Town planning, Compulsory expropriation.
| Resumen
A reflexionar sobre los problemas que se plantean como consecuencia de la erupción del volcán desde la perspectiva del Derecho Público y las eventuales vías de remedio que los Poderes Públicos puedan ofrecer a tales problemas se encaminan las líneas que siguen y que, en realidad, no tratan más que de apuntar algunas de las cuestiones a las que habrá que dar respuesta antes que a formular propuestas concretas, porque el alcance de los estragos causados por el volcán no ha podido valorarse todavía y resulta imposible así poder identificar todas sus consecuencias. Literalmente, el suelo continúa moviéndose bajo los pies de los isleños, podría decirse; y acaso nunca estaría ello mejor dicho. Abstract This paper reflects on the problems that have arisen as a consequence of the eruption of the volcano on the island of La Palma from the perspective of Public Law, and the possible solutions that the authorities may provide to those problems. It attempts to highlight some of the questions that will have to be answered rather than to formulate specific proposals, because the extent of the damage caused by the volcano has not yet been assessed, and it is as yet impossible to do so or to identify all its consequences. It might be said that the ground is literally continuing to move under the islanders’ feet; and perhaps the phrase has never been more apt. Publicado originalmente no periódico El Notário, em sua edição de novembro-dezembro de 2021. |
